La nomina del Presidente del Consiglio

La forma di governo parlamentare affida il compito di affrontare e risolvere i problemi del Paese al binomio Governo-Parlamento. La complessità della relazione tra i due organi è testimoniata dalla imponente letteratura prodotta dalla dottrina giuridica e dall’acceso dibattito sorto fin dall’apertura dei lavori dell’Assemblea Costituente.

Ai fini dell’argomento che intendo qui svolgere mi è sufficiente ricordare che il parlamentarismo, nella sua versione incontaminata, assegna alle Camere il compito di individuare la soluzione più idonea agli interessi della collettività (anche dietro l’impulso dei disegni di legge e dei decreti governativi), mentre al Governo spetterebbe solo il ruolo di dare esecuzione alla volontà dell’organo rappresentativo del Popolo.

La logica dell’articolo 67 della Costituzione si inserisce perfettamente in questo contesto come una rara gemma si incastona in un prezioso anello:

Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato

Il conseguente divieto del vincolo di mandato libera il parlamentare da qualunque pressione eventualmente operata dal partito che lo ha candidato, mettendolo così in condizione di esprimere, attraverso il voto autonomo, approvazione o dissenso sulle questioni che vengono portate all’attenzione delle Camere.

I partiti politici avrebbero quindi unicamente il compito di proporre agli elettori i migliori candidati ma, una volta concluse le elezioni, dovrebbero fare un passo indietro lasciando agli eletti l’onere di individuare le risposte più adeguate alle esigenze della Nazione, indipendentemente da quelli che potrebbero essere le spinte settoriali o corporative.

La prassi costituzionale si è indirizzata nel tempo verso una inversione dei ruoli nel senso che il Parlamento è ora di fatto chiamato ad approvare, sia pure con il diritto all’emendamento, le normative volute dal Governo che così assurge al ruolo di vero e proprio motore del sistema, tanto che non sarebbe fuori luogo affermare che la nostra forma di governo repubblicana si è trasformata, ma non per questo evoluta, da parlamentare a governativa.

Il citato articolo 67 diviene allora uno fastidioso ostacolo per la partitocrazia che non riesce completamente a irregimentare la volontà del Parlamento. La norma è infatti stata oggetto di ripetute proposte di modifica provenienti con particolare insistenza dai partiti caratterizzati da alta personalizzazione, dove il leader concepisce i componenti del suo gruppo parlamentare alla stregua di una truppa da assoggettare alla ferrea disciplina di partito.

Il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo

Entrambe le impostazioni soggiacciono comunque al fondamentale articolo 94 della Costituzione:

Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere.

Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale.

Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia.

Il voto contrario di una o d’entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni.

La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione.

Si tratta della norma che dà senso all’attività politica del nostro paese, subordinando il suo regolare svolgimento alla sussistenza del rapporto di fiducia tra il Governo e il Parlamento.

Il venir meno di tale vincolo apre inevitabilmente la strada alle dimissioni del Governo, non importa se:

• obbligate dal voto favorevole su una mozione di sfiducia presentata in una delle due camere,
• conseguenti alla mancata approvazione di un disegno o decreto su cui il Governo avesse posto la questione di fiducia,
• derivanti dalla spontanea volontà del Presidente del Consiglio.

Ad analoghe conseguenze condurrebbe l’esito negativo del voto di fiducia nei confronti del Governo appena nominato.

La ferita che andrebbe ad aprirsi nel sistema costituzionale potrà essere sanata solo dalla nomina di un nuovo governo mentre lo scioglimento anticipato delle Camere diverrebbe l’ulteriore ed estrema via percorribile, ma sempre e comunque in quanto propedeutica alla nascita di un nuovo Esecutivo.

L’autorità del Capo dello Stato

Proprio il fatto che la crisi di governo potrebbe sfociare nella fine della Legislatura, fa comprendere il motivo per cui la gestione di tale delicato momento sia stata affidata ad un organo neutrale, necessariamente diverso dai due che hanno smarrito la reciproca sintonia: una figura di riferimento, autorevole, che in passato aveva inevitabilmente il volto del Re, il comandante che grazie alla legittimazione divina e al principio di successione dinastica nessuno poteva mettere in discussione.

L’autorità del capo è quindi essenziale specie nei momenti di difficoltà: questo spiega il perchè, anche dove il re sia stato sostituito da un Presidente, quest’ultimo ha mantenuto la funzione di Capo dello Stato.

Si tratta a mio giudizio di uno dei passaggi fondamentali che ha ispirato i Padri Costituenti nella definizione del ruolo del Presidente della Repubblica.

Risolvere la crisi vuol dire mettere l’apparato statale nelle condizioni di continuare a svolgere il suo compito. Affidarne l’incarico ad un organo neutrale che nello stesso tempo dispone della qualità di Capo significa che lo Stato non dipende da altri che non che da lui stesso, quindi “superiorem non recognoscens“.

Una volta che si sia convenuto che spetta al Capo dello Stato agire per ripristinare il sistema, tutte le altre sue funzioni acquistano la stessa connotazione, il medesimo colore, sono sottoposti al medesimo criterio: tutelare l’unità e la continuità dello Stato.

La recita mnemonica dell’elenco dei poteri che la Carta costituzionale affida alla competenza del Presidente non è sufficiente a illustrarne la complessità del ruolo. Come l’avviamento di una azienda redditizia è maggiore del valore degli elementi che la compongono, così l‘impatto del Capo dello Stato sulle vicende politiche è qualcosa di più che non la semplice somma dei suoi poteri.

Ciò che fa la differenza è, come si è detto poc’anzi, il ruolo di reggitore dello Stato che, nei momenti di difficoltà, rende legittima l’interpretazione in senso anche molto estensivo delle prerogative presidenziali e le declina al raggiungimento dell’obbiettivo fondamentale. Una più completa analisi del ruolo del Capo dello Stato si può trovare qui

Il motore di riserva

I manuali di diritto costituzionale, oltre a ribadire che l’indirizzo politico è determinato dal raccordo Parlamento-Governo, affermano anche che nelle situazioni di crisi è legittimo l’intervento del Capo dello Stato quale “motore di riserva”.

Si può ironizzare sul fatto che il Presidente Giorgio Napolitano sia stato un motore di riserva molto potente, e che quello di Sergio Mattarella sia rimasto acceso troppo a lungo, ma non si può nello stesso tempo negare che il propulsore principale era inadeguato nel primo caso e non abbastanza a punto nel secondo.

Istituzioni e Partiti si sono screditati di fronte alla pubblica opinione oltre che per l’incapacità di realizzare politiche in linea con le necessità del momento, anche per i numerosi scandali in cui sono stati coinvolti alcuni tra i loro esponenti di primo piano. Se non funziona la politica, che intervenga allora il Capo dello Stato.

Merita di essere qui ricordata la formula adottata dalla Costituzione francese che nel 1958 ha dato origine alla cosiddetta Quinta Repubblica la quale all’art. 16 stabilisce:

“quando le istituzioni della repubblica, l’indipendenza della nazione, l’integrità del territorio o l’esecuzione degli impegni internazionali sono minacciati in maniera immediata ed integrale e il regolare funzionamento dei poteri pubblici costituzionali è interrotto (…) il presidente adotta le misure richieste”.

La norma intende affermare il principio secondo cui quando la crisi non può essere risolta attraverso l’utilizzo dei canonici strumenti indicati dalla Costituzione, come ad esempio nel caso limite in cui non sia materialmente possibile la convocazione del Parlamento, spetta al Capo dello Stato sostituirsi a lui e provvedere all’emergenza con ministri da lui nominati e che da lui (e non dal Parlamento) ricevono la fiducia.

(C. ESPOSITO, Capo dello Stato, 1960 p.41)

La gestione della crisi di governo

La teoria del motore di riserva offre lo spunto per discutere sulle strategie che possono essere adottate dal Presidente della Repubblica per affrontare lo scoglio della crisi di governo

Il procedimento che dovrebbe condurre alla formazione del governo, non trova all’interno della Carta costituzionale norme procedurali dettagliate.

L’art. 92 comma 2, prevede sinteticamente che spetta al Presidente della Repubblica nominare il Presidente del Consiglio e, su proposta di questo, i ministri.

Tale processo può prevedere e combinare diverse fasi:

1. Le consultazioni presidenziali
2. Il conferimento dell’incarico
3. L’accettazione dello stesso con riserva
4. Le consultazioni dell’incaricato
5. Lo scioglimento della riserva
6. La sottoposizione della lista dei ministri al Capo dello Stato
7. L’emanazione dei decreti di nomina.

Si tratta di adempimenti che per quanto non formalmente previsti, vengono ripetuti secondo uno schema abbastanza puntuale e costante.

Variegate sono anche le formule utilizzate per arrivare all’obbiettivo: dal mandato esplorativo, alla commissione di saggi, al preincarico, fino alla stipula di un cosiddetto “contratto di governo” concordato tra le segreterie dei partiti ma senza l’intervento diretto di colui che poi quel governo dovrebbe guidare: parafrasando non senza ironia il Codice Civile, lo si potrebbe definire un contratto per persona da nominare.

Persino l’ipotesi di una staffetta a Palazzo Chigi tra i due leader dei partiti di maggioranza è stata ventilata: del resto se Roma ospita due Papi potrebbe tranquillamente resistere alla compresenza di altrettanti Presidenti del Consiglio.

Costituzione formale e Costituzione sostanziale

 

L’ampio e in costante evoluzione ventaglio di procedure e di strumenti che viene di volta in volta utilizzato per risolvere le numerose crisi di governo (settantaquattro quelle a partire dalla nascita della Repubblica) che caratterizzano le vicende politiche italiane, costituisce un validissimo esempio per chiarire la portata e la differenza tra Costituzione formale e Costituzione sostanziale.

La prima è la principale fonte del diritto, la legge delle leggi, il noto documento solenne nel quale sono contenuti i principi e le norme supreme dell’ordinamento giuridico dello Stato. La seconda nasce per adattare la Costituzione scritta ai mutamenti storici, senza modificarla formalmente. Essa concerne l’insieme delle prassi utilizzate in determinate contingenze, come per l’appunto quella che vede il Capo dello Stato chiamato a gestire le crisi di governo.

Ogni crisi ha una propria peculiarità e abbisogna quindi di una specifica conduzione, di una distinta liturgia. Impossibile pretendere di inquadrare formalmente all’interno di una norma tutte le eventuali alternative.

In mancanza di una norma esplicita, si debba riconoscere piena libertà al Presidente della Repubblica poiché a costui soltanto può rimettersi di valutare la situazione politica e, in base a questa, determinare la persona con le maggiori possibilità di portare a termine la costituzione di un governo. (G. ZAGREBELSKY, La formazione del governo nelle prime quattro legislature, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1968, p. 858)

La Costituzione sostanziale lascia al Capo dello Stato il compito di interpretare il momento in cui tale fase si sviluppa: a lui spetta l’incarico di individuare le soluzioni avendo tuttavia ben presente che l’obbiettivo ultimo è dare forma ad un Esecutivo in grado di godere della fiducia della maggioranza dei componenti di entrambe le Camere.

Questo momento fondamentale vede il Presidente della Repubblica da solo con le proprie responsabilità. Egli è l’esclusivo curatore fallimentare della crisi, l’unico commissario della procedura mentre gli altri soggetti istituzionali ne sono silenziosi e ossequiosi spettatori.

Come scegliere il Presidente del Consiglio

Tuttavia non manca chi sostiene che nella nomina del Presidente del Consiglio non è concesso al Capo dello Stato l’esercizio di una così ampio potere decisionale e che quella carica spetti alla personalità in grado di formare il governo più rappresentativo della volontà popolare (Così T. MARTINES, Contributo ad una teoria giuridica delle forze politiche, Milano, 1957, p. 160. ) oppure a colui che meglio interpreti gli interessi della nazione (Così A. M. SANDULLI, Il Presidente della Repubblica e la funzione amministrativa, in AA. VV., Scritti in onore di Francesco Carnelutti, Padova, 1950, p. 220.) .

Tale posizione, ineccepibile in linea di principio, incontra a mio giudizio un limite non indifferente nel momento in cui si debba materialmente dare nome e volto al Presidente del Consiglio.

Una tra le proposte che emergono in questo tentativo di sottrarre ogni discrezionalità al Capo dello Stato, automatizzandone di fatto le decisioni è quella che ritiene che la scelta presidenziale debba ricadere sulla persona che riceva il maggior numero di designazioni in sede di consultazioni o, alternativamente sul leader della coalizione o del partito che abbia ottenuto il maggior numero di seggi parlamentari(C. CARLASSARE, Governo, Parlamento, Presidente della Repubblica, in Associazione italiana dei costituzionalisti, Annuario 2001, par. 5).

Questa impostazione presenta, a mio parere, diversi lati oscuri nonostante le vicende politiche che si sono succedute sembrerebbero averla invece tenuta in discreta considerazione.

Nel corso della cosiddetta “prima repubblica” il conferimento dell’incarico era condizionato da un sistema bloccato e senza alternanza, tanto che, almeno fino agli anni ottanta, i governi sono sempre stati affidati ad un esponente del partito di maggioranza relativa (la Democrazia cristiana) visto che il secondo partito per numero di elettori (il Partito comunista italiano) era a priori estromesso dal governo del paese in forza di una “Conventio ad escludendum“.

Gli esiti dei referendum del 1991 e del 1993 danno poi il via al progressivo declino del sistema elettorale proporzionale e alla conseguente adozione di formule prevalentemente maggioritarie.

Da allora è emersa una generale inclinazione ad affidare l’incarico di governo al leader della compagine di maggioranza non importa se soltanto relativa.

Non è certamente estranea a questa tendenza la progressiva decadenza della componente ideologica e la conseguente parallela crescita della personalizzazione della politica, che ha portato gli elettori ad identificarsi nel leader di turno piuttosto che con il partito di appartenenza.

In entrambe le fasi storiche esaminate i Presidenti della Repubblica che si sono succeduti hanno quindi tenuto in grandissima considerazione l’esito delle urne, specialmente quando si trattava di assegnare il primo incarico della Legislatura: nella prima repubblica quasi automaticamente ad un esponente della Democrazia cristiana, successivamente a quello del partito o coalizione che meglio era stata capace di approfittare dei presunti benefici del sistema maggioritario. Per un confronto sui sistemi elettorali leggi qui

Nominato, non eletto

Appare però difficile dimostrare come questi dati statistici possano trasformarsi in un obbligo di legge. Sotto questo punto di vista la norma invalicabile è quella in precedenza già citata: “…Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i Ministri”.

Essa lascia amplissimi spazi alla discrezionalità del Quirinale non indicando nessuna modalità da seguire per il conferimento dell’incarico.

Inoltre prima di pretendere di vincolare automaticamente il nome del capo dell’Esecutivo all’esito delle elezioni politiche, le quali, è bene ricordare, hanno solo il compito di individuare i membri del Parlamento, bisognerebbe avere il coraggio di schierarsi apertamente a favore di un deciso cambio di direzione: dal democratico e protettivo parlamentarismo verso il più autoritario presidenzialismo.

E’ evidente che il Capo dello Stato si troverebbe in notevole difficoltà se fosse chiamato a giustificare una scelta diversa rispetto alle indicazioni avanzate dalle delegazioni dei maggiori partiti nel corso delle consultazioni; ciò accadrebbe anche se l’autonoma preferenza fosse comunque caduta su un altro esponente, per quanto sempre in quota dello schieramento vincitore.

La dittatura della maggioranza

La lezione del maestro Alexis de Tocqueville (1805-1859) ci ha però insegnato come la dittatura delle maggioranze parlamentari è un fantasma che aleggia sulle democrazie fin dal primo giorno in cui esse hanno sostituito i regimi dispotici.

“Vi sono alcuni che hanno osato affermare che un popolo […] non può
mai, per definizione, uscire dai limiti della giustizia e della ragione, e quindi non
si deve temere di dare tutto il potere alla maggioranza che lo rappresenta […] Non vi è, dunque, sulla terra autorità tanto rispettabile in se stessa o rivestita di
un diritto tanto sacro, che io vorrei lasciar accordare il diritto e la facoltà di far
tutto a qualsiasi potenza, si chiami popolo o re, democrazia o aristocrazia, sia che
lo si eserciti in una monarchia o in una repubblica, io affermo che là è il germe
della tirannide; e cerco di andare a vivere sotto altre leggi”. (La democrazia in America, A. de Tocqueville (1835-40)

Da qui la necessità di dotare il sistema di autorità di controllo, organismi neutrali in grado di impedire al nuovo Principe, si legga lo schieramento vincente alle elezioni, di spadroneggiare come il Principe antico.

La funzione di garanzia, patrimonio genetico del Presidente della Repubblica, deve avere gli strumenti per contrastare la tirannia dell’opinione comune: deve essere in grado di respingere l’Hitler di turno anche se votato in massa dai suoi concittadini